中国城市目前的行政管理层次为“两级政府、四级管理”，即市、区两级完整的政府，它们都有人大、行政部门、司法部门；区下设街道办，为区政府派出机构；居委会按法律规定为居民自治组织，现实中更像是街道办的派出机构。有些城市的改革方案提出的“一级政府”，肯定是指市政府。由此推论，区级政府将不再作为一个完整的政府存在。即便仍存在，也不过是市政府的派出机构而已。这样的改革，在实施中必有很多难题，但方向却是正确的。因此，城镇规划君何方洪想研究的就是撤销中小城市的市辖区级建制的可行性，因为超大城市、特大城市和大城市必须要有市辖区来帮助市政府管理城区，不然市政府管辖不过来，但是中小城市的城区很小，完全没有必要设立市辖区，有街道就可以管理了。
一、撤销市辖区级建制的背景和必要性
讨论撤销市辖区这一问题，需要从城市的性质说起。首先需要从理论上区分“城”与“市”。不论在中国、西方，这两者都是绝不相同的两种聚居区。城是政府设立的行政控制中心，市则是自发形成的商业、文化中心。明清时代，江南每个县境内都有若干市镇，其人口规模甚至超过县城。传统上大伦敦由伦敦市和威斯特敏斯特市组成，前者是商业中心，后者是行政中心。西方现代城市大多数是从市发展而来的，因而现代城市的典范是市，而不是城。
这种城市通常是人们为追求经济、社会利益自发聚集而形成的，其治理的基础也就是人们的自我治理，这包括家族自治、企业自治、行会自治等。只是在此基础上才形成了市政府，市政府的职能是解决自治性组织无法提供的公共物品供应问题，并以法律的手段协调个体之间、个体与各自治性组织之间及自治性组织之间的关系，维护城市的交易与合作秩序。后来的城市虽然人口越来越多，事务越来越复杂，但其基本治理结构未变。
从法律上说，这样的城市只有一个政府，就现实而言却存在无数政府，即自治性组织。他们按照不同目的把市民组织起来，提供着相关公共物品，并行使着相应的管制权威。企业、大学、各种休闲俱乐部，更不要说商会、行会，都可算是不完整意义上的政府。基于这样的治理基础，城市只要一个市政府行使相对超越一些的监管权，也就足以维持秩序、推动繁荣了。
从这个角度看，取消区级政府顺乎现代城市管理之一般原理。不过，中国目前的城市，几乎都是“城”的性质大于“市”的性质，而不是严格意义上的现代城市。从一开始，这些城市不是自发形成的，或者在上世纪50年代以来其自发性被完全遏制。更有大量城市是依据行政权力设立的，深圳即是。占城市数量一多半的地级市，原为地区行政公署所在地，由一纸行政命令变成了城市，或把县直接改成区。地市级政府人为地把大量工业、商业资源集中于此，法律又赋予其以财政特殊待遇，使之有财源进行城市建设。
这样的城市不可能存在广泛而有效的自治网络，它们完全由政府利用行政性权力自上而下地进行控制、管理，因而市政府是治理的唯一中心。这个唯一中心的管理能力会遇到人口规模、控制距离等因素的天然限制，不得不设立派出机构。区政府在以前就是派出机构。但一个行政机构，如果被授予一定的控制、管理权，它天然地具有自我扩张的倾向。随着时间推移，区级政府变成了一个完整的实体性政府。随后，它为了执行自己的命令，会发展出自己的派出机构，街道办，以及居委会。多层次的政府控制、管理体系就这样自上而下生长出来。
正是由于存在着区政府及其下属机构，市政府才有可能对城市进行有效管理。但区级政府享有广泛权力，又极大地妨碍城市的健全发展。区级政府有自己独立的权力和利益诉求，每一个区级政府都有追求小而全的冲动，它们必然将一个完整的城市切割为几个相互分割的部分。而这是不合乎市政府的理念和利益的。
二、中小城市区级政府机构功能描述
我们的调查是从区级政府机构的功能入手的，因为功能及其实现是衡量行政组织地位、作用的最佳尺度。某种行政组织的设置必须具备并能发挥一定的功能，而且是其它行政组织不可替代的功能.从我们所调查的七个城市及”城区工作探讨会”十多个城市提供的资料看，区级政府机构的功能基本相同，大致可归结为以下五种：
（一）城市市政管理功能
城市市政管理占区政府工作量的三分之一，内容主要有:一是公用基础设施的建设与维修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的维修、拆迁，公共厕所的修建，下水道的铺设，城市垃圾、粪便的处理等；二是环境保护，如“三废”的处理，“三害”的防治等；三是交通、市场管理，包括交通秩序的维护，交通要道违章建筑、堆放物的拆除和清理，市场物价、品种、销售场所的规定与管理等；四是城市美化，主导工程是绿化，包括开辟绿地，植树栽花，城市雕塑，盆景花坛，园林小景的建造等。
（二）城市服务功能
发展城市的社会公益事业，为社会提供优良服务，是城市功能的另一主要方面。各区政府所做工作体现在:一是社会公共福利事业，包括敬老院、托儿所、幼儿园的开办，烈军属照顾、社会救济、残疾人福利、待业人员安置等；二是教育、科技，卫生及计划生育工作，包括小学教育、医院、卫生站、所、管理，科技交流与协作，科普宣传，计划生育政策的宣传落实等；三是第三产业，包括饮食业、旅馆业、各种维修业务及商业网点的开设，个体户的管理，咨询业等。
（三）城市保卫功能
这方面区政府的工作包括:一是普法宣传、教育；二是社会秩序维护，治安保卫值勤；三是以街道里对失足青少年的帮、教、改为主的社会综合治理；四是民事纠纷的调解；五是配合公安部门打击刑事犯罪和经济犯罪活动等。
（四）精神文明建设
这虽说不上是一大功能，但确实是目前各区政府着力抓的一项重要工作。包括；一是形势、政策的宣传；二是“四有”、“五四三”教育；三是学英模、学先进，创“三优”活动；四是军、警、民共建精神文明活动；五是群众文体，如兴建群众文化馆所、文体活动中心、图书馆、室，开展多层次多类型的群众文化体育活动等。
（五）经济管理功能
自党的工作重心转移到经济建设上来，经济工作成了城市工作的中心内容。从调查情况看，所有城市的区政府都一分重视经济活动，通常由政府中一名主要负责人管理经济。各区皆有自己所属的区、街工业，年总产值一般达千万元以上，高达上亿元。区政府对所属城区的管理和服务，很大程度上依赖区属工业的发展。
三、中小城市区级政权组织机构及工作人员配备状况
（一）麻雀虽小，五脏俱全
我国现行宪法规定，除县级市外，市可设区，作为一级国家政权是国家机构的基层组织。因此，区相当于县级机构、县级市与直辖市除外、，党委员会、人民政府、人民代表大会常务委员会、人民政协委员会四套班子齐全，加上各种群众性政治组织机构，总计四五十个之多。
（二）上下对应，机构庞杂
由于长期形成的机构组织上下一一对应的惯例，使得区政府政权组织各类机构繁多。党委系统有办公室、组织部、宣传部、纪检委、科协、人武部、退委会、退休科协等机构。群众团体有工会、共青团、妇联等。区政府最为庞大，有区政府办公室、财务科、民政局、工业局、住建局、文教科、卫健局，劳资科、人事科、商业局、市场监督分局、司法科、公安分局、老干部科、生态环境局、不动产登记局、房屋建筑办公室、爱国卫生运动委员会办公室、职工教育办公室、体委等，有的区还设有计经委、协作办、体改办和众多临时性机构、配有正式编制，如五讲四美三热爱办公室、老龄工作委员会、绿化领导小组、拆迁办公室等十多个。
（三）工作人员超编
各区的正式编制一般都在—人之间、少数高达人以上、。但由于各种临时性机构林立以及人浮于事，互相扯皮现象严重，每个区都从街道委员会、区瞩企业中抽调若干以工代干性质的临时工作人员，这类人数量很大，约占全部工作人员的三分之一。使得区级机关十分庞大。
四、撤销中小城市区级建制的理由
首先，界定一下中小城市的概念，理论标准是50万人口以下称中小城市。但从城市总的情况看，万人口以上城市与万人口以下城市在其运行、管理各方面存在较大差异，而万以下则无明显差别，故以万为界划分大中城市比较符合现实。我们这里所说的中小城市，即指万人口以下的城市。问题的提出始于对区级建制存在的合理性及其价值的怀疑，最初的理由很简单。
第一，中小城市既具有人口密集，工业集中，经济、政治、文化相对发达等城市特征，但交通、住房等社会问题不如大城市突出，规模也相对小得多。中小城市机构设置与行政管理有何特点，以往极少注意，谈到城市无论大小不一样，这从理论上讲不太科学。有的中小城市仅相当于大城市的一个区，甚至无论地域还是人口都不如大城市的一个区，是否也要像大城市那样划分成若干个小城区。
第二，已有一些城市进行了改革，把原来三个区或四个区合并成两个区甚至一个区，不仅不影响城市的管理，而且有利于城市整体协调与功能发挥。有些小城市，人口仅二、三十万，又不辖郊县，也要设立一个所谓的“城区”，增加一个层次，实无必要。第三，很多区领导和工作人员抱怨手中无权，于是工作别扭，认为市领导不肯放权，对区的工作不重视。我们走访的许多市领导的意识中似乎并不存在区，除了召开人大、政协会议或党代会外，市政领导与区的联系很少，而与各部委办、主管局之间的关系则十分密切，矛盾症结何在？
带上述问题，我们对区的结构一功能进行了深刻分析，发现了第四点理由，也是最根本、最关键的理由区级政权组织作为国家政权系统的一个组成部分，并不具备属于自身的独立功能。目前区政权组织所做的工作只是城市功能的不正常或畸形的表现。
现代城市政府的功能到底是什么有人说是管理，有人说是服务，其实并不矛盾，在一种意义上是管理，另一种意义上就是服务。究其实质，城市政府的作用就是过有效的管理达到为居民创造一个优美、舒适的工作、学习、生活的环境这样一个服务目的。但是，如果粗略划分，两者还是可以区别的，并且，这种区分对城市机构的设置具有很大的指导意义。据此，我们将前文所描述的区政府功能作了一些有意义的调整，类归为管理和服务两大部分。
目前区政府履行的主要职能共五大部分，右边则是我们依据行政管理原理对中小城市总体功能的分类。一经综合调整，就比较清楚地看出，右边第一大类即管理功能，基本属于国家行政事务管理活动范围，是需要国家行政推行或干预的直接性国家行政事务。这类功能虽然区政府有所体现，但科学意义上应由市政府具备，因为城市是一个相对集中的整体，无论是城市的发展规划或模式设计，还是对政治、经济、文化、卫生、科技、教育等行政事务的管理，都具有严密的系统性，需要总体考虑。
尤其是城市总体规划，是城市为适应现代化发展需要而日益重视和必须具备的重大功能。人为划分成不同的区，造成不必要的条块分割，严重影响城市总体功能的实现，区对上述各种功能只是一种名义上的或者是部分的因而也是畸形的实现。如区政府履行城市市政管理功能维修公用基础设施时，仅负责本区范围内各街巷里弄小道的翻修，拓建，所有交通干道、支线都归城建、市政工程部门管又如文教系统中，所有中学、中专、职校、干校等全由市政府管理，只有小学由区政府负责，完全是人为因素破坏了教育管理的系统性。
最典型的是经济管理，区名义上执行这一功能，但实际上只拥有数量极少的区属企业、街道工厂实行间接管理。规模稍大，经济效益稍好的企业全由市里收管。即使是数量极少的这部分区属企业，也不应由区政府按现在的方法管理。在调查中，几乎所有的区领导都介绍了他们是如何抓经济的，把这看作是工作中心转移的标志，这是一种误解，当然，也是现行管理体制的弊端所在。正确的做法应该是区政府如何创造条件，为经济活动提供优质服务，而不是众多领导围着几个小厂团团转。象上述区政府功能的畸形化几乎在各项管理中都存在。
由此，我们可以解释一个长期以来尤其是机构改革以来争论不休的对区级政权是否要放权的问题。区级政权组织一直抱怨自己作为一级国家政权，权力得不到保障，不仅不是一级财政，而且各方面都无相对独立的权力，于是纷纷要求市里给予放权，有些城市确实这么做了。但是，我们认为，这里不存在是否放权的问题，打破既成事实造成的传统观念，我们就可发现，上表右侧第一类管理功能部分的权不仅不能下放给区，而且要从区里全部收回到市，即管理功能上交。
过去我们很少把行政事务与社会事务加以区别，结果一切由国家行政系统包办代替，不仅违反了社会事务管理活动的规律，而且是造成国家行政机构庞大的重要原因之一。现代科学行政管理原则要求国家行政活动应减少到最低限度，把属于社会事务性活动交还社会，实现社会自我管理。
从调查情况看，服务功能类的活动，虽然名义上属于区政府，却都是由街道、居委会具体实施的。例如服务类第一种功能一社会公共福利，绝大多数是街道居委会承担的。象敬老院，托儿所，幼儿园，各城市一直交由街道管理、市立机关、单位托儿所不在其列，然而这正是需要改革的。各机关、单位应将此类事务全部交由社会办理，集中精力抓本职工作、。而计划生育工作，民事纠纷调解，形势、政策、法制宣传，军、警、民共建精神文明活动等则完全是街道居委会所为。即是说，第二类功能本来就不是区政府履行的，应该全部下放给街道、居委会，这从行政管理规律上来讲也是科学的。所以我们主张服务功能下放。经过科学分解，区政府功能一部分上交给市，一部分下放给街道居委会，本身因此而失去了存在的价值。
五、撤销中小城市区级建制的优点
以上分析，使得撤销中小城市区级建制的优势显而易见。首先，有利于城市的总体设计和功能发挥。撤消了区，消除了人为的块块分割，使城市成为一个整体，不仅减少了区与区之间的矛盾，还为市政府对城市管理与发展制定总体规划、统盘考虑提供了可能，有利于城市功能的高效发挥。
其次，有利于行政机构的精干合理。区级政权组织原本就存在众多弊端，表现在机构重叠、职责不分，从而引起互相扯皮、人浮于事、效率低下，如环保局、爱卫会、“五四三”办公室等部门职责权限无法划清。又如房管局、城建局、房屋建筑办公室、拆迁办公室之间的关系也很难处理，还有老干部局与老龄工作委员会、科协与退休科协及科技同等扯皮机构，根本谈不上科学性、合理性、撤销区级建制，可望从根本上铲除弊端。
再次，有利于行政效率的提高。行政系统的层次划分要合理，在任何情况下越少越好，不仅是减少了机构和人员，更重要的是加快信息传递，降低由于层次转换所产生的信息误差，以提高行政管理的效率，撤销可有可无的区级建制，正符合这一原则。
又次，还可减少行政人员过巨，节约行政经费。若按每个区正式在编人员和临时工作人员相加人计算，共有行政人员11—12万之多。假设其中三分之一被充实到市或街道居委会，还可减员7—8万，这是一个保守的但已非常可观的数字。
最后，有利于发扬社会主义民主，体现人民自治原则。社会主义民主的实质性内容是人民当家做主，这一点已由宪法规定，但具体实现方式并未完全解决。目前进行的政治体制改革，从总体上说就是一个政治民主化问题，其中一个很重要的内容就是在可能范围内采用自我管理的自治方式更直接地体现民主原则.取消区级建制后，相当一部分功能转交给人民自治组织的街道居委会、街道虽是区政府的派出机构，实质上已转化为人民自治组织的领导协调机构，这样做的结果不仅直接体现了人民自治原则，而且通过人民群众自我管理过程，锻炼了人民群众的自治能力，培养了民主精神，增强了民主意识，提高了行使民主权利的自觉性和主人公的责任感。
六、具体办法与措施
综合各方情况，特别是许多市、区实际部门工作同志的意见，我们对撤销区级建制后的城市机构设置及人员安排提出以下几点构想。
（一）在市府设立城区工作委员会
区撤销后，一部分功能上交给市，市府可通过设立城区工作委员会来承担。城区工作委员会与目前机构改革相适应，成为市府直接领导下的部委办机构，将城建局、环保局、城市规划办公室、市政工程公司、房地产局等各履行城市建设、管理功能的部门统一归口领导。由于上述机构各市原先都已设置，不必增加很多编制或设立新机构。需要说明的是，设立城区工作委员会只是那些实行市管县新体制的城市才有必要，未实行市管县体制或无郊县的市由于市政府工作仅面向城市本身，则可不必设立这样的机构。
（二）强化街道居委会组织
服务类功能下放后，现有的街道居委会就不太适应了，需要强化。街道办事处目前是由少数区政府在编的国家工作人员和一些靠事业、企业经费开支的非国家工作人员组成，居委会则纯粹是群众自治组织。我们所说的强化主要是指街道办事处，一般每个区统属4—5个街道办事处，全市平均也不过数十个，可作为城区工作委员会派出机构直接归其领导，从管理幅度看也不为宽。街道办事处可比现在规模扩大三分之一至一倍，以保证区下放功能的履行。居委会体现了我国社会主义制度的特色，在国家管理实施中起着不司“替代的重要作用。区级建制取消后，居委会将更为重要，需加强居委会地位、作用的研究探索，改革、充实、完善这一群众自治组织，充分体现我国社会主义制度的特色。
（三）处理好区级政权组织工作人员去向
随着区级建制的撤销，人员的安置将是一大难题。根据测算分析，可作如下安排:一是三分之一左右充实到市府有关部门和街道办事处，以加强力量；二是三分之一到企业和经济实体，尤其是第三产业中担任管理工作，或直接到生产第一线；三是剩下的三分之一，一部分到龄的老同志按国家规定和党的政策办理离退休手续，一部分去各级党校、干校学习和培训，还有一部分临时抽调借用的一律回原工作单位。当然，人员安置过程中要做艰苦细致的思想工作，以减少阻力，保证改革的顺利进行。
最后说明两点：一是可结合城市试点改革，选择条件较好的中等城市先行试验，待取得成功后再逐步推广；二是我们所调查的仅是万人口以下的城市，至于万人口以上的大城市是否也可“如法炮制”，有待进一步深入研究。
七、我国具备撤销市辖区的中小城市
城镇规划君何方洪认为，我国目前具备撤销市辖区的小地级市应同时具备以下四个条件：一是地级市的市域总面积小于平方公里；二是七普市域总人口少于万的地级市，因为我国最多的县级市昆山市和普宁市的总人口均超过了万；三是管辖的市辖区、县和县级市数量少于等于5个的地级市；四是不具有国家战略地位的地级市。经过城镇规划君的梳理，同时符合以上四个条件的地级市总共有12个：
分别是安徽省铜陵市（辖3区1县，人口万，市域面积平方公里）、浙江省舟山市（辖2区2县，人口万，面积平方公里，海域2.08万平方公里）、湖北省鄂州市（辖3区，人口万，面积平方公里）、内蒙古自治区乌海市（辖3区，人口55万，面积平方公里）、河南省鹤壁市（辖3区2县，人口万，面积平方公里）、甘肃省嘉峪关市（不辖县市区，只管3镇3街道，人口31万，面积平方公里）、江西省新余市（辖1区1县，人口万，面积平方公里）、广西自治区北海市（辖3区1县，人口万，面积平方公里）、江西鹰潭市（辖2区1县，人口万，面积平方公里）、江西省萍乡市（辖2区3县，人口万，面积平方公里）、陕西省铜川市（辖3区1县，人口69万，面积平方公里）、海南省儋州市（不辖县市区，人口95万，面积平方公里）。